从G20看近年全球经济治理演变态势

卢锋

东南亚金融危机后应运而生的G20在1999年创建之初是部长级国际经济对话协调机制，2008年美国金融危机爆发后提升成领导人峰会机制，十五年来成为世界经济最重要的对话合作论坛。随着全球政治经济形势演变，近年G20多边合作面临新困难。突出表现是俄乌冲突爆发后是否将这个地缘政治议题导入G20议程引发分歧争端。俄乌冲突同样影响到2022年G20领导人峰会。除俄乌冲突影响外，印度也利用今年担任G20轮值主席国身份搞小动作。另外近年美西方国内民粹主义和保护主义思潮影响显著上升，投射到G20合作领域导致成员国在一些重要治理方针问题上出现分歧和倒退。突出表现是从早年倡导自由贸易与反对保护主义立场退步。

近年多边治理推进不乏亮点

近年某些领域逆全球化冲动以及多边治理局部退步引发人们对全球经济碎片化前景担忧，研究人员用平行体系、半脱钩、准冷战等概念推测上述动向的演变前景。这些描述和推测事出有因也不无道理，然而全面观察形势也需看到，多边治理领域同时存在务实探索与活跃推进一面，通过G20对话合作推动经济治理进展的发生频率甚至超过早先时期。对此简略提四个方面情况作为说明。

一是针对“税基侵蚀与利润转移(BEPS)”问题推进国际税制改革取得重要进展。2013年G20圣彼得堡峰会提出国际税制改革议题，并委托经济合作与发展组织(OECD)启动BEPS行动计划研究，2015年形成第一阶段研究成果，此后经多年谈判和持续研究到2021年7月形成“双支柱方案”。支柱I建立缴税地点新规则与国家间共享征税权新方法，确保数字密集型或面向消费者的跨国企业持续开展规模性业务时，即使在无实体存在条件下也要在当地缴纳税费，因此又称“数字税”。支柱II通过设立全球最低公司税率，解决跨国公司将利润转移至低税或免税地来逃避税收问题，遏制国家间财税“逐底竞争”冲动。2021年10月超过135个包容性框架成员接受了双支柱方案。现在看来新方案落地还需较长磨合期，然而相关进展代表传统国际税收治理架构的重要突破。

二是G20协同推进气候变化治理。以1992年《联合国气候变化框架公约》及后续《京都议定书》和《巴黎协定》为标志，人类发展进入以联合国统一协调指导下应对气候变化新时代，G20呼应支持治理气候变化发挥了特殊影响。2007年G20南非部长级会议就将经济问题与气候问题相联系，2009年9月G20匹兹堡峰会上明确提出实现可持续经济增长目标需重视气候变化，重申1992年《联合国气候变化框架公约》的目标、条款与共同但有区别责任原则等。此后历次G20峰会根据全球气候变化治理不同阶段面临形势提出应对方针和原则，即便是2017年美国退出《巴黎协定》也未能影响其他成员国坚持气候变化治理的立场和承诺。根据多伦多大学G20中心研究人员提供的数据，2008-2021年间G20成员国做出有关气候变化治理“决策”承诺共116项，对气候变化治理进程产生推动作用。

三是G20推动引领国际合作应对新冠大流行冲击。2020年初新冠疫情大规模流行，不仅给全球公共卫生安全带来百年一遇挑战，同时对世界经济造成罕见巨大冲击。疫情期间G20作为全球经济首要对话合作平台从不同方面发力引领推动国际合作应对危机。2020年3月26日，G20领导人应对新冠肺炎特别峰会通过视频会议召开，发表《G20领导人应对新冠肺炎特别峰会声明》，倡导和推动一系列政策以稳定全球经济、稳定供应链及重要医疗用品及农产品政策跨境流动。2021年G20罗马峰会有关协调治理重点转向疫苗可及性合作，2022年G20峰会则着重加强疫苗研发方面合作，G20对话合作在一定程度上缓解了疫情危机的负面影响。

四是支持推动IMF实施新一轮SDR(特别提款权)分配。新冠疫情暴发初，国际社会呼吁IMF配发特别提款权支持发展中国家和低收入国家应对危机。2020年4月G20国际金融架构工作组就此议题讨论，由于美国等持不同意见未能达成共识。2020年7月时任中国央行行长易纲发文呼吁国际社会应尽快达成共识并落实特别提款权分配。2021年拜登政府转变立场，使得G20成员国就特别提款权分配达成一致。2021年8月2日，IMF理事会批准规模为6500亿美元新一轮特别提款权(约合4560亿SDR)普遍分配，其中约有2750亿美元(约合1930亿SDR)提供给新兴市场和发展中国家包括低收入国家。此次分配还允许具有稳健外部头寸成员国通过IMF“减贫和增长信托基金(PRGT)”自愿转借其部分SDR以扩大对低收入国家的无息贷款。

五是G20协调国际社会合作应对新一轮主权债务风险。多年经济增长失衡，叠加疫情冲击、美欧加息、俄乌冲突等因素影响，使得部分发展中国家主权债务风险上升。当代主权债务格局深刻演变，如何有效化解债务风险并公平合理分担治理成本，成为国际金融治理新的挑战议题。2020年4月G20财长和央行行长会议通过“缓债倡议”，在净现值中性基础上暂缓最贫困国家主权债务本息偿付，该项目经过两次延长期限实施到2021年底，中国落实缓债21亿美元是贡献最多国家。考虑部分债务困境国家面临偿付能力问题，2020年11月G20推出《缓债倡议后续债务处理共同框架》，先后有乍得、赞比亚、埃塞俄比亚、加纳等四国提出债务处理申请。2022年11月乍得完成主权债务处理，2023年6月有关各方就赞比亚主权债务重组达成协议，显示该领域国际合作取得重要进展。

关于G20的几点思考

首先需明确，G20是以联合国为核心的当代全球治理体系组成部分，G20推动多边经济治理合作事例是与其它治理机制和机构协同努力的产物，G20借助其机制设计和执行力较强特点发挥了特别作用。其次要看到，G20对话合作是不同成员国和阵营不同治理理念、目标和利益的博弈磨合过程，伴随复杂的过招斗法与攻防进退策略性因素。另外就实效而言，对话合作有的虽达成治理共识然而落地生效仍需时日，有的虽付诸实施然而成效也可能不如预期，因而需客观评估。不过在近年国际经济与治理不确定因素显著增长环境下，上述观察对认识全球经济治理动态和趋势不无启发意义。

第一，从G20视角观察的经验事实显示，近年多边经济治理领域大体呈现两个方向的动态演变。地缘政治矛盾激化与俄乌冲突，西方民粹与保护主义思潮影响力上升，对国际经济合作和治理规则造成显著冲击，使得全球经济与治理面临朝平行分离体系方向演变甚至派生碎片化风险。另一方面，在危机应对与长期结构议题方面，G20仍能在压力危机倒逼下多方努力克服困难取得某些成果，显示当代经济全球化与多边治理体系具有一定韧性。纵观G20峰会历史，最近几年逆全球化挑战增加，反倒成为多边治理对话合作创新较为活跃并取得较多进展阶段，这一态势提示需全面观察形势演变动向并客观分析其规律。

第二，近年G20推进多边治理仍能有所斩获，基本原因在于时代环境快速演变对全球治理秩序提出迫切需求，相关大国虽存在理念分歧、竞争动机和博弈考量，然而不容忽视的利益交集使得完全拒绝合作成为各方代价过大难以承受的选择。多边治理演变反映发达国家与新兴经济体之间对立统一关系，一定程度上也折射我国与美西方竞合关系。美西方对我多方防范遏制客观上会对多边合作治理造成损害，然而给定中国经济深度嵌入全球经济的前提，在中国坚持开放与可贸易部门竞争力活跃提升背景下，美西方无论从国内增长还是全球稳定角度都不能无视与中国合作的必要性，这些历史和现实客观因素也对有关各方在G20平台就某些经济治理问题谋求合作提供有利条件。

第三，主要发达国家对G20仍有较多操控力，然而G20机制创新根本上有利于包括中国在内的新兴经济体。观察G20诸多对话合作事例，我国对特定议题认知、立场和主张往往对相关过程与结果产生重要甚至举足轻重作用，彰显我国在G20合作机制中的重要地位；然而受历史与现实复杂因素影响美西方在G20或仍有较多影响力，我国作为新兴大国参与对话合作势必面临多方掣肘挑战难言诸事合意。全面观察不难看出，G20对话合作有助于提升全球经济治理对新兴经济体利益诉求的关注与响应，有助于新兴国通过实际参与多边治理来积累经验与提升能力，有助于发达经济体与新兴经济体通过对话磋商寻求利益交集以推进全球经济治理，因而从长期看G20在根本上有利于中国与新兴经济体在全球治理体系中成长壮大。另外从国内经济发展角度看，我国在可贸易领域强大并富有活力的供给侧能力，无论在短期还是长期都需要国内与国际两个市场支持以充分释放我国作为上升大国的经济发展潜力，这也以多边治理体系正常运行与创新拓展作为前提。

第四，展望未来，中国无疑会继续积极参与G20平台对话合作，不会放弃这个当代全球经济治理的最重要阵地。2008年底G20峰会机制创建以来，我国前后两任最高领导人连续十七次出席或主持历次G20峰会，今年第一次由国务院总理出席在新德里举行的G20第十八次峰会，在国内外引发关注与多种猜测性评论。我国外交部发言人9月5日回答记者有关提问时，重申“二十国集团是国际经济合作的主要论坛”，指出中方历来高度重视并积极参与相关的活动，并明确表示我国一直支持印度主办今年的峰会，愿同各方一道共同推动二十国集团领导人峰会取得成功。中国高度重视G20合作机制的立场并未改变，中国未来仍会以合作为基调全方位积极参与G20对话合作，并由此对全球经济多边治理创新发挥新兴大国的应有作用。(作者为北京大学国发院教授)