专家解读-宽严相济、持续优化，制度化中国经验和实践的《禁止垄断协议规定》

专家解读?宽严相济、持续优化，制度化中国经验和实践的《禁止垄断协议规定》

一、修订背景与整体修订情况

2022年6月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过关于修改《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的决定。2022年8月1日，修改后的《反垄断法》正式施行。鉴于规制垄断协议是《反垄断法》的重要组成部分，《禁止垄断协议规定》（以下简称《规定》）当然成为《反垄断法》配套规章中不可或缺的一环。

党的二十大报告提出：“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展”。同时，在监管工作上，坚持统筹规范和发展的导向也是指导此次《规定》的修订的方针。垄断协议通过直接或者间接制定价格或者核心交易条件的方式，消除了经营者之间的正常竞争关系，从有《反垄断法》开始就属于直接禁止的行为。在从计划经济不断市场化转轨的中国改革过程中，从《价格法》到《反垄断法》，包括《反垄断法》配套立法，对这种行为一直采用严格标准。

随着中国市场经济的深化，平台经济的扩展，垄断协议的外在表现上呈现复杂化、多元化、隐蔽性的特征。也随着中小企业合作、协同的出现，合同行为成为推动市场和促进经济发展的最重要法律领域。在提高效率和维护竞争、保护消费者权益的多重目标之间，《规定》根据此次修法所确定的宽严相济原则，具体化了“放管结合”，同时，基于过往已经积累成熟的实践经验，对整个制度及其运行实施进行了合理化，中国式的禁止垄断协议制度特色更加鲜明。

从法条结构来看，修订前的《禁止垄断协议暂行规定》共36条，修订后《规定》共51条。从修改内容来看，实体部分横向垄断协议增加“具有竞争关系的经营者”定义，新增数字经济手段构成垄断协议的方式；程序部分规范中止调查程序、细化宽大申请和认定程序、理顺豁免认定程序、增加约谈制度；处罚部分增加组织、帮助达成垄断协议的经营者法律责任，提高经营者违反垄断协议规定的处罚幅度，增加反垄断执法机构工作人员违法情形。

二、修订亮点评析

此次《规定》修订主要呈现几部分亮点：

（一）回应新的数字经济时代发展

随着数字技术与实体经济的深度融合，除数字产业化发展外，传统实体经济正在利用数字技术进行数字化转型。但相应的，数字经济市场极强的规模经济与范围经济，引发全民关注的竞争担忧。此次《规定》修订有效回应了数字经济时代发展需求，将数字经济引发的竞争问题纳入到垄断协议的考量范畴。《规定》第八条横向价格协议、第十条横向分割市场协议中对经营者利用算法、数据或平台规则等方式达成垄断协议进行规定，并在第十三条与第十五条规定了经营者不得利用数据、算法、技术等方式达成横向或纵向垄断协议。上述规定有利于更好适应数字经济背景下反垄断监管的需要。

（二）细化认定规则，增加执法确定性

轴辐协议的出现挑战了传统横向、纵向二分的垄断协议划分思路。《反垄断法》第十九条将“组织达成垄断协议”和“为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助”的情形以成文规则将其明确纳入垄断协议，但并未明确“组织”与“实质性帮助”的具体认定标准。《规定》修订明确界定“组织”与“实质性帮助”概念，以列举+兜底条款的方式规定了“组织”的具体情形，以是否属于垄断协议的协议方为划分依据，对“组织”作出双层解释。依据立法目的明确具体判断标准，为经营者合规实践提供明确指引，为反垄断执法机构的执法活动提供明确依据，增加了规章的确定性与可预期性。

（三）体现依法行政，完善执法程序

党的二十大报告指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。此次《规定》修订充分贯彻依法执政的原则，完善了垄断协议执法中立案、行政处罚告知、行政处罚决定等程序，规范了中止调查、豁免认定等程序。

《规定》将我国行之成熟，并可以与合规、宽大等制度或做法相联系的约谈程序明确写入。约谈制度作为弹性、灵活的梯度执法工具，已经成为具有中国式特色的执法方式。此次明确入规，在依法处罚等刚性手段之外，扩展了有效回应现实需求和复杂问题的能力。这也有助于实现经营者与反垄断执法机构在明确违法行为之前消除具有排除、限制竞争行为的危害后果，降低执法成本。

（四）科学设计机制，提升监管效能

由于垄断协议在实践中具有隐蔽和取证困难等特点，垄断协议的程序设计对解决实体问题具有重要意义。对于愿意主动报告垄断协议并提供重要证据的经营者，宽大制度为其提供了减轻或免除处罚的机会。《规定》将《国务院反垄断委员会横向垄断协议案件宽大制度适用指南》的成熟做法纳入其中，明确了宽大制度申报的时点和要求。在《反垄断法》将个人责任入法的同时，《规定》也首次明确了负有个人责任的经营者法定代表人、主要负责人和直接责任人员、组织与提供实质性帮助的经营者均可申请适用宽大制度。宽大制度的细化，有助于鼓励合规，降低执法机构对垄断协议的发现成本，提高查处垄断协议行为的效率，节约执法成本。

此外，为保护鼓励市场竞争，预防和制止垄断行为，《反垄断法》对处罚部分进行大幅修订。《规定》响应《反垄断法》的最新修改，相应提高经营者违反法律、达成或实施垄断协议的行为处罚幅度，扩大处罚范围。

垄断协议是经济领域对市场公平竞争危害最为直接、发生最为普遍的行为之一，此次《规定》修订细化实体认定规则，切实保障经营者程序性权利，合理设定违反垄断协议的法律责任，将为《反垄断法》的目标有效实现，市场竞争状态的有效改进作出贡献，并为探索中国式的制度建设添砖加瓦。

（作者系北京大学教授、博士生导师 邓峰）