专家解读-《禁止滥用市场支配地位行为规定》修订的核心要义

专家解读|《禁止滥用市场支配地位行为规定》修订的核心要义

各法域普遍适用的垄断行为规则包括垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中控制等规则，这三大制度各有内在机理以及据此外化的法律认定要件，有学者提出，滥用市场支配地位居于核心地位。从经济学的视角分析，滥用市场支配地位行为最具有“垄断”的意味，经营者基于自身利益考虑，依仗其市场支配地位所从事排除、限制竞争行为，最终损害消费者利益和社会公共利益。日前，国家市场监督管理总局公布了《禁止滥用市场支配地位行为规定》（以下简称《规定》），作为反垄断法律制度体系的重要组成部分，细化、完善了滥用市场支配地位执法的规则。

一、背景、体系化与修订的总体情况

本次修订部门规章基于两个背景：一是根据上位法的修订内容，有必要对相应条款规则化、具体化。十三届全国人大常委会第三十五次会议于2022年6月24日表决通过修改《反垄断法》的决定，自2022年8月1日起施行。随后，国家市场监督管理总局启动行政法规、部门规章修订工作。二是为了满足新形势下反垄断行政执法的需要。至今，我国反垄断行政执法经历了三个阶段，即2008年至2018年国务院机构改革以前，由国家发改委、商务部和原国家工商总局三家机构分头执法；2018年机构改革至2021年11月，由国家市场监督管理总局负责，实现反垄断执法统一；2021年11月至今，国家市场监督管理总局加挂国家反垄断局牌子，进一步提高了执法权威性，为反垄断执法更加专业化、精细化奠定了基础。在第一阶段，国家发改委、原国家工商总局对滥用市场支配地位均有行政执法权，也各自出台了部门规章作为执法依据。在第二阶段，国家市场监督管理总局于2019年6月26日公布了《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》（以下简称《暂行规定》），实现了机构改革后的执法标准统一；至此，规则更加完善。

滥用市场支配地位案件中，适格的行为人是具有市场支配地位的经营者，无论适用认定或者推定方法，可以确定的是，经营者在相关市场具有举足轻重的市场力量。因此，凡被查处案件均有重要的市场影响，譬如高通案、利乐案、阿里案、美团案、知网案等，起到了很好的经济效果和社会效果。党的十八大至2022年，反垄断执法机构累计查办滥用市场支配地位案件82件，罚没款364亿元人民币，为修订部门规章提供了宝贵的实践经验。近年来，经济、社会发展日新月异，市场呈现新的竞争特点，引发新的竞争问题，对反垄断监管提出更高要求。为此，以新《反垄断法》的体系化修订为契机，需要对部分条款进行删减、补充或者修改。在上述背景下，经过研究、起草、讨论、公开征求意见等程序，《规定》得以出台。

从法律性质而言，《规定》是部门规章，根据上位法制定，作为行政机关在法定职责权限范围内执行法律的依据。由于法律的效力位阶高于部门规章，因此，《规定》以《反垄断法》为基本遵循。鉴于《反垄断法》具有抽象性、复杂性的特征，这种特征在滥用市场支配地位行为认定中尤其突出，《规定》有必要与上位法做好衔接并具体化，提出具有可操作性、可预见性、明确清晰的规则。《规定》共45条，新增的主要内容包括：相关市场界定、认定具体行为违法性的考量要素、在平台经济领域的适用规则、对书面实名举报的处理、应予行政立案的条件、做出行政处罚的程序与当事人权利、涉嫌违法情形下的约谈、经营者滥用市场支配地位违法的罚款裁量、执法人员违法犯罪的处理。

我国的反垄断制度体系架构业已形成，包括基本法、行政法规、部门规章、指南、规范性文件，从体系视角出发，《规定》较好地协调了规章与上位法，规章之间，规章与指南、规范性文件之间的关系。比如，为做好与正在修订中的《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》衔接，删除了《暂行规定》第12条有关认定知识产权领域经营者市场支配地位的考量因素。

2022年新《反垄断法》的修订涉及总则、分则、程序、法律责任等多个部分，与滥用市场支配地位规则相关的内容可见于法律的多章、多个条款。《规定》对这些内容做出了不同形式的回应。

二、平台经济领域滥用市场支配地位行为规则的定位

新《反垄断法》分别新增总则第9条和分则第22条第二款，强调具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事滥用市场支配地位行为。为此，《规定》在违法行为认定方面充分考虑了平台的特征，增加了平台经济有关的具体规则。比如在新增第5条界定相关市场的条款中，第四款特别规定了基于平台的多边性特征结合具体案件界定相关市场的多种备选方法：一边、多边、平台整体为一个市场、分别界定多个相关市场。在分析价格类案件时，比如以不公平高价销售或低价购买、掠夺性定价行为，“成本”是重要指标，《规定》在一般分析思路之外，特别指出涉及平台经济领域，还可以考虑平台涉及多边市场中各相关市场之间的成本关联情况及其合理性。此外，在作为“正当理由”抗辩的具体情形中，增加了考量“公平、合理、无歧视的平台规则”的适用性，以及平台经营模式的必要性。

从上述具体规则可以看出，对平台经济的监管并非一味严厉，在立法层面实现了实质公平。就立法模式来看，没有设置针对平台经济领域特殊适用的专章，而是在一般规定的基础上，根据实际需要增加条、款、项。其优点是形式服从于实质，并不先验地认定平台经济领域的违法应当遵循特别规则，而是客观地看待其技术特点和商业模式、竞争方式特质。这是建立在既有实践经验、学术研究基础上的，也基于平台合规经营的现实情况，符合新阶段常态化监管的思路。

三、反垄断执法的程序性、合法性规范

法律是治国之重器。作为市场经济的基本法，《反垄断法》担负着维护市场经济秩序、保障市场在资源配置中起决定性作用的重任。与此同时，反垄断行政执法虽然并不直接配置资源，但为政府对市场纠偏提供了法律依据。因此，行政执法应当不枉不纵、依法行政。《规定》新增立案条件，包括以下三项：有初步违法证据、属于本部门查处范围、在行政处罚法定期限内。此外，根据《行政处罚法》，将反垄断行政处罚作为普通程序，新增作出行政处罚决定前向行政相对人书面告知拟处罚决定相关信息、告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和要求听证的权利的规定；并且应当充分听取当事人的意见以及进行复核。以上体现了行政执法的正当程序原则，也是依法行政的应有之义。

行政执法的目标是规范而非处罚，特别是滥用市场支配地位行为复杂多样，每个要件认定都有挑战，引导企业合规经营尤为重要。《规定》新增涉嫌违法情形下的约谈机制，约谈并非行政执法的法定前置程序，也不能以约谈取代执法。约谈以经营者涉嫌滥用市场支配地位为前提，其目的是提醒合规经营，谈话内容和改进建议不具有约束力。

法律不是纯粹理性，而是一种实践理性。部门规章具有行政执法上的效力，既约束行政相对人又约束行政权力，对市场的指向意义举足轻重。《规定》部分保持了《暂行规定》的立法模式、具体规则，实现了法律的稳定性；同时反映了新《反垄断法》的立法精神和新规则，并将其制度化、规范化。就《规定》的文本而言，体现着行政执法的谦抑性、先进性，即预防优于矫正的理念和约束行政权力扩张过度干预市场的理念。《反垄断法》是维护市场秩序的一道重要屏障，通过公正监管、依法监管以保障公平竞争，行政执法责无旁贷。

（作者系清华大学教授、博士生导师 张晨颖）